Anais IHMT - Saúde Global e Doenças Tropicais

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de distintos, decorrendo essa aplicação diferenciada não só
do grau de adequação das metodologias ao objeto do estudo
em concreto, mas também por restrições na disponibilidade
de dados e na possibilidade da sua colheita. Neste contexto, a
opção do regulador tem sido a de adequar as opções metodo-
lógicas aos objetivos pretendidos com o estudo e às restrições
temporais para a sua realização, ainda que procurando man-
ter, na medida do possível, a coerência conceptual, e sempre
assegurando a consistência técnica das análises levadas a efeito
(Carneiro, 2013).
Concorrência
Nos termos da al. f) do art. 10.º dos seus Estatutos, um dos
objetivos de regulação da ERS consiste em promover e defen-
der a concorrência nos segmentos abertos ao mercado, em
colaboração com aAutoridade da Concorrência, na prossecu-
ção das suas atribuições relativas a este setor.
Para esse efeito, incumbe-lhe identificar os mercados relevan-
tes que apresentam caraterísticas específicas setoriais, desig-
nadamente definir os mercados geográficos, em conformida-
de com os princípios do direito da concorrência, no âmbito
da sua atividade de regulação, realizar estudos de mercado
e inquéritos por áreas de atividade que se revelem necessá-
rios para a prossecução da sua missão, designadamente para
supervisão e acompanhamento de mercados e verificação de
circunstâncias que indiciem distorções ou restrições à con-
corrência, zelar pelo respeito da concorrência nas atividades
abertas ao mercado sujeitas à sua regulação e, finalmente, co-
laborar na aplicação da legislação da concorrência.
A abordagem da ERS ao nível da análise do funcionamento
dos mecanismos concorrenciais nos mercados da saúde é
grandemente alicerçada no paradigma Estrutura-Comporta-
mento-Performance, o qual se encontra na base do estudo
da economia industrial.3 Isto é feito, por exemplo, no caso
particular de uma das atuações mais importantes da ERS na
área da concorrência, a qual consiste na emissão de pareceres
sobre as operações de concentração de operadores dos mer-
cados da saúde que sejam, nos termos da Lei da Concorrên-
cia, notificadas àAutoridade da Concorrência.4 Com efeito, o
estudo pela ERS do impacto das operações de concentração
projetadas na dinâmica concorrencial dos mercados relevan-
tes é feito a partir da análise da estrutura dos mercados rele-
vantes e das alterações nessa estrutura que deverão resultar
da operação de concentração.5 A importância do estudo da
estrutura dos mercados reside no facto de ela influenciar o
comportamento dos operadores, dando assim uma indicação
indireta sobre a provável performance dos mercados.
Os dois indicadores de estrutura de mercado habitualmente
estudados pela ERS são o grau de concentração dos merca-
dos e a identificação de potencial dominância. O primeiro
e necessário passo para este estudo consiste na definição e
caraterização dos mercados relevantes em causa.6 O conceito
de mercado relevante consiste no conjunto de produtos ou
serviços situados numa área geográfica, que exercem pressão
concorrencial entre si, sendo necessário para se identificar os
condicionalismos concorrenciais que os diferentes prestado-
res têm de enfrentar no mercado em que se inserem e que são
suscetíveis de restringir o seu comportamento.
Assim, a identificação dos mercados relevantes a estudar exi-
ge que se delimite o âmbito dos produtos ou serviços dos
mercados e, simultaneamente, os limites geográficos desses
mercados. Do cruzamento das delimitações ao nível do pro-
duto ou serviço e ao nível da área geográfica resulta a defi-
nição de mercados relevantes, e a consequente identificação
dos concorrentes.
Quanto à medição quantificada do grau de concentração dos
mercados, e à qualificação dessa medição, a ERS tem seguido
as “Orientações para a apreciação das concentrações horizon-
tais nos termos do regulamento do Conselho relativo ao con-
trolo das concentrações de empresas”, expressas numa co-
municação da Comissão Europeia7. Nos termos dessas orien-
tações, a análise do impacto das operações de concentração
incide inicialmente sobre os níveis de quotas de mercado e do
Índice de Herfindahl-Hirschman (IHH)8, considerando que
tais medidas dão indicações úteis acerca da estrutura de mer-
cado e da importância relativa, em termos de concorrência,
das partes na concentração e dos seus concorrentes.
O IHH fornece uma indicação da pressão concorrencial nos
mercados, podendo concluir-se sobre a concentração nos
mercados com base nos níveis absolutos do IHH. Concre-
tamente, para a apreciação de concentrações horizontais, a
comunicação da Comissão Europeia estabelece que “[é] pou-
co provável que a Comissão identifique preocupações em
termos de concorrência de tipo horizontal num mercado
1 Alguns exemplos de estudos em que a ERS aplicou esta abordagem
para estudar o acesso a cuidados de saúde incluem o “Estudo do Aces-
so aos Cuidados de Saúde Primários do SNS” ( /
pages/18?news_id=57), ou o estudo de “Caraterização do Acesso dos
Utentes a Consultas de Medicina Geral e Familiar” ( /
pages/18?news_id=45).
2 O quadro conceptual de Donabedian (1966) foi utilizado pela ERS, por
exemplo, no estudo de “Avaliação do Acesso dos Utentes aos Cuidados
Continuados de Saúde” ( ).
3 Este paradigma é hoje reconhecidamente insuficiente para uma análise
minuciosa de mercados complexos. No entanto, continua a revelar-se, na
prática, como uma forma adequada de organizar a abordagem e o estudo
dos mercados, passível de acomodar outras estratégias analíticas mais es-
pecíficas.
4Nos termos do n.º 1 do artigo 55.º da Lei n.º 19/2012, de 8 de maio (Lei
da Concorrência), “sempre que uma concentração de empresas tenha inci-
dência num mercado que seja objeto de regulação sectorial, a Autoridade
da Concorrência, antes de tomar uma decisão que ponha fim ao procedi-
mento, solicita que a respectiva autoridade reguladora emita parecer sobre
a operação notificada, fixando um prazo razoável para esse efeito”.
5 Um exemplo recente desta intervenção da ERS consiste nos pareceres
emitidos a pedido da Autoridade da Concorrência sobre a aquisição da
Espírito Santo Saúde, realizados em Outubro de 2014 e publicados em
Janeiro de 2015 no website da ERS (
id=1062).
6 A alínea a) do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto,
estabelece que é incumbência da ERS, para efeitos do objetivo de defesa
da concorrência, “identificar os mercados relevantes que apresentam cara-
terísticas específicas setoriais”.
7Comunicação 2004/C 31/03, publicada no Jornal Oficial da União Euro-
peia n.º C 31, de 5 de fevereiro de 2004.
8 O IHH foi desenvolvido por Hirschman e Herfindahl em 1945 e 1950,
respetivamente (Hirschman, 1964).